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Reforma de la Financiación Autonómica, de Manuel Conthe en su Blog en Expansión

Posted in Economía by reggio on 3 marzo, 2009

09:48 02-03-2009

[Resumen del debate en el Consejo Asesor del 19-2-09]
El Consejo Asesor de Expansión-Actualidad Económica contó con la presencia del Secretario de Estado de Hacienda y Presupuestos, D. Carlos Ocaña, quien expuso los rasgos esenciales del nuevo modelo de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común (es decir, todas menos País Vasco y Navarra) que el Gobierno propuso a éstas el pasado 30 de diciembre.
La negociación final sobre dicha propuesta se reanudará previsiblemente en marzo, una vez concluyan las elecciones autonómicas en Galicia. El acuerdo deberá aprobarse (preferiblemente con un consenso lo más amplio posible) en el seno del Consejo de Política Fiscal y Financiera, que, presidido por el Vicepresidente Económico  y Ministro de Economía y Hacienda, incluye a todas las Comunidades Autónomas.
Tras la detallada exposición del Secretario de Estado, el debate entre los miembros del Consejo dejó entrever puntos de vista dispares, sin que este resumen pueda aspirar a reflejar con fidelidad el punto de vista mayoritario de todos ellos.
Situación de partida

En el año 2006, el conjunto de las 15 Comunidades Autónomas de régimen común dispusieron de unos recursos totales de 110.030 millones de euros, que se distribuyeron entre Comunidades de acuerdo con los criterios pactados en 2001. El origen de esos recursos fue el siguiente:
Importe (millones euros)
%
Tributos estatales cedidos íntegramente y recaudados por CCAA
Transmisiones y Actos Jurídicos
17.960
16,3
Sucesiones y Donaciones
2.549
2,3
Juego
2.717
2,5
Total
23.226
21,1
Tributos propios de las CCAA
(ej. Venta Minorista de Determinados Hidrocarburos)
4.610
4,2
Tributos compartidos con Estado (IRPF, IVA e Impuestos Especiales)
49.783
45,2
Transferencias del Estado
(Fondo de Suficiencia y Garantía de Financiación Sanitaria)
32.411
29,5
Total
110.030
100
En términos de gasto, España es hoy un país muy descentralizado. Del gasto total de las Administraciones Públicas, el gasto de las Comunidades Autónomas representó en 2007 el 35,9% del total, por delante de la Seguridad Social (28,7%), Administración Central del Estado (22%) y Corporaciones Locales (13,4%).
Razones de la reforma

Las razones que llevaron al Gobierno central a proponer en 2007 una reforma del Sistema de Financiación Autonómica de las Comunidades de régimen común fueron esencialmente las siguientes:
–       Las significativas diferencias a partir de 1999, como resultado de la asimétrica distribución geográfica de los flujos de inmigración, en el crecimiento de la población de las distintas Comunidades, que no eran explícitamente tomadas en cuenta por el Sistema vigente -aprobado en 2001-. En consecuencia, y pese a que el Sistema ha proporcionado crecimientos de los recursos muy superiores a los incrementos registrados por la población y el PIB, han surgido reclamaciones de quienes consideraban insuficientes tales recursos para atender la prestación de servicios a la población en aquellas Comunidades con mayor crecimiento demográfico.
–       Las carencias del sistema a la hora de incentivar la corresponsabilidad basada en la autonomía de las Comunidades.
–       El debate político derivado de la reforma de varios Estatutos de Autonomía.
–       Las limitaciones técnicas del vigente modelo (especialmente, la falta de ajuste automático a las variaciones de población y las ¿modulaciones¿ -es decir, recursos específicos atribuidos de forma discrecional a  algunas Comunidades-).
Cambios esenciales

La “Propuesta base para un Acuerdo” que el Gobierno hizo a las Comunidades el pasado 30 de diciembre introduce los siguientes cambios respecto al modelo vigente:
1. Se eleva el porcentaje de cesión de los tributos estatales compartidos: del 33 % al 50% (IRPF), del 35% al 50% (IVA) y del 40 % al 58% (Impuestos Especiales).
Ese aumento del porcentaje de cesión de tributos irá acompañada, sin embargo, de una reducción de las transferencias del Estado, que bajo el nuevo modelo se reducirán del 30% al 10% de los recursos totales del Sistema de financiación.
2. Con cargo a los recursos del Sistema, se segrega un llamado “Fondo de Garantía de Servicios Públicos Fundamentales” que se distribuirá entre las 15 Comunidades de acuerdo con su “población ajustada”.
Este Fondo tiene como objetivo otorgar a cada una de las Comunidades los recursos precisos para que presten a sus ciudadanos, en plena igualdad de condiciones, los llamados “servicios públicos fundamentales”. Entre ellos se incluyen, sin duda, la educación, la sanidad y los servicios sociales, conceptos todos mencionados como “esenciales” en el artículo 206.3 del Estatuto de Cataluña. A juicio del Gobierno y de otras Comunidades ese concepto incluiría también otros servicios transferidos, como por ejemplo la justicia.
Para sortear, no obstante, posibles discrepancias interpretativas entre Comunidades sobre qué servicios deben considerarse “fundamentales”, la propuesta sustituye el difícil criterio de estimar el coste de prestación de los servicios y sigue un criterio cuantitativo: prevé que la dotación de recursos al Fondo de Garantía sea cierto porcentaje fijo -previsiblemente, el 80%-  de los ingresos tributarios del Sistema.
El reparto de los recursos de este Fondo entre Comunidades se actualizará cada año, de acuerdo con la “población ajustada” de cada una de ellas. Para calcular esa variable, se partirá de la población de derecho en cada Comunidad, introduciéndose ciertos ajustes en función de ciertas variables, que influyen sobre el coste de prestación de los servicios fundamentales:
–       Superficie territorial de la Comunidad
–       Dispersión territorial de su población
–       Insularidad
–       Porcentaje de población mayor de 65 años (que influye sobre servicios sociales)
–       Porcentaje de población menor de 18 (que influye sobre gasto en educación)
–       Distribución por tramos edades de la población (que influye sobre gasto sanitario).
3. Se crea un “Fondo de Suficiencia Global”, con cargo al cual
–       Se financiarán el resto de competencias transferidas (es decir, los servicios públicos no fundamentales );
–       Se garantizará que en el año base ninguna Comunidad reciba un nivel de recursos inferior al recibido según el modelo anterior. Con ello se cumple el llamado “principio de respeto del statu quo“, que ha venido observándose en todas las reformas previas.
Este Fondo atiende al hecho de que las competencias transferidas a las Comunidades, además de los servicios fundamentales, incluyen otros gastos (obras públicas, vivienda, regulación, administración, instituciones políticas, etc.) que deben ser también financiados.
El Fondo de Suficiencia complementa los tributos cedidos no incluidos en el Fondo de Garantía de los Servicios Públicos Fundamentales y se nutrirá de transferencias del Estado, cuyo importe se actualizará anualmente según la variación del índice de los llamados “Ingresos Tributarios del Estado” (ITE).
Su distribución entre Comunidades se efectuará de forma individualizada, con el fin de asegurar que, entre el Fondo de Garantía de Servicios Públicos Fundamentales, los recursos tributarios que no forman parte del anterior, y este Fondo, todas las Comunidades reciben los mismos recursos que hubieran recibido con el anterior sistema. Además de para garantizar el statu quo,  se dotará a este Fondo de recursos adicionales destinados a fortalecer la capacidad de las Comunidades para atender los servicios del Estado de Bienestar, teniendo en cuenta factores como el nivel y crecimiento de su población ajustada o de su población dependiente.
4. Se crean unos llamados “Fondos de Convergencia”, que se nutrirán exclusivamente de transferencias del Estado. Serán dos:
–       “Fondo de Competitividad”: Tendrá por objetivo reducir las diferencias entre Comunidades de financiación por habitante que resulte de la aplicación de los criterios de reparto anteriormente descritos.
–        “Fondo de Cooperación”: Tendrá por objetivo dotar de más recursos a las Comunidades de menor renta por habitante .
Para suavizar el esfuerzo presupuestario del Estado, el importe de sus transferencias al Fondo de Suficiencia y a los Fondos de Convergencia se aproximará progresivamente, en un plazo de 3 años, el nivel que se pacte en el Acuerdo final.
La Propuesta presentada por el Gobierno propone, para reforzar aún más la responsabilidad fiscal de las Comunidades Autónomas, que se aumente la capacidad de las Comunidades para modificar, dentro de su ámbito territorial, ciertos aspectos de los tributos compartidos, como, en el caso del IRPF
·      El mínimo personal y familiar exento.
·      Las deducciones de la cuota por adquisición o alquiler de vivienda
·      La escala autonómica del Impuesto
Esa capacidad normativa no ha podido hacerse extensiva al IVA aplicado en la fase minorista a los no empresarios ni profesionales, porque la Comisión Europea considera su ejercicio incompatible con las Directivas comunitarias que regulan el tributo.
Tras la exposición del Secretario de Estado, el debate entre los miembros del Consejo Asesor dejó traslucir opiniones muy diversas, que se centraron en las siguientes cuestiones:
Oportunidad y necesidad de la reforma
Algunos miembros cuestionaron la necesidad del proceso de reforma, que atribuyeron en exclusiva a la exigencia por el Gobierno de la Generalidad de Cataluña de una mejora en la financiación obtenida. Recordaron que hasta el ex presidente del Gobierno, Felipe González, ha cuestionado públicamente, tras el inicio de la crisis económica, si el momento elegido había sido oportuno. En contra de ese punto de vista se adujo, sin embargo, que la reforma aspira a rectificar ciertos defectos estructurales en el modelo vigente, que son ajenos a la situación coyuntural de la economía. Otros también la atribuyeron a la necesidad de corregir el creciente déficit que el aumento de la población ha causado en la provisión de servicios como la sanidad y la educación en muchas Comunidades.
A juicio de algunos, una vez iniciada la reforma, debiera haberse aprovechado para abordar otras cuestiones conexas, tales como:
–       La introducción de incentivos a la eficiencia en el gasto público;
–       El reforzamiento del “Pacto de Estabilidad interno”, esto es, de los mecanismos para facilitar el cumplimiento por España de las reglas de disciplina presupuestaria establecidas en el Tratado para los miembros del euro. Como manifestación de una insuficiente “lealtad institucional”, se señaló que algunas Comunidades Autónomas son remisas a proporcionar al Estado la información contable precisa para que éste la traslade a los organismos internacionales.
–       La reforma del sistema de financiación de las Corporaciones Locales. El aumento del porcentaje de IRPF, IVA e Impuestos Especiales cedido a las Comunidades impedirá que el Estado pueda utilizar fórmulas de cesión parcial a favor de los Ayuntamientos.
Efecto sobre el déficit presupuestario
Se señaló que la nueva reforma entrañará que la Administración Central del Estado pierda recursos en beneficio de las Comunidades Autónomas, sin que en esta ocasión esa transferencia de recursos venga motivada por la transferencia de nuevas competencias, un proceso concluido en 2001. Otros recordaron, sin embargo, que a pesar de que no haya existido nuevo traspaso de competencias, el aumento del coste inherente al desempeño de las ya asumidas (por ejemplo, las derivadas de la nueva  Ley de Dependencia) justifica ese aumento neto de financiación a favor de las Comunidades.
Algunos sostuvieron que esa transferencia neta de recursos desde el Estado a las Comunidades no aumentará el déficit presupuestario del conjunto de las Administraciones Públicas -el relevante a efectos del procedimiento de “déficit excesivo” en la Unión Europea-, puesto que el aumento del déficit del Estado se verá compensado por un menor déficit de las Comunidades, siempre y cuando éstas sigan prestando sus servicios al mismo nivel de calidad. En la medida en que la calidad aumente -y esto es posible e incluso necesario en la sanidad y la educación-, el déficit consolidado podría aumentar. No obstante,  si ese aumento de calidad en la prestación de algunos servicios fuera socialmente considerado necesario, la forma de contrarrestar el posible aumento del déficit consolidado sería subiendo los impuestos. A fin de que el déficit consolidado no aumente es previsible, además, que el Acuerdo final contenga una cláusula que formule como objetivo ese principio.
Pero la opinión dominante fue que el aumento de financiación a las Comunidades entrañará casi seguro un concomitante aumento del gasto de éstas para mejorar los servicios prestados (p.ej. en materia de dependencia, gastos que ahora no llevan a cabo por limitaciones financieras), lo que, en ausencia de una paralela reducción de gastos de la Administración Central, producirá inevitablemente un aumento del déficit  presupuestario agregado.
Debilitamiento del Estado central
Algunos señalaron que la reforma parece un paso más en el proceso histórico de “despiezamiento” del Estado central a favor de las Comunidades Autónomas, cuya estructura administrativa tiene mayores problemas de “clientelismo” y de falta de un funcionariado de alto nivel (p.ej. Cuerpos especiales) que la del Estado. La Administración Central parece haber aceptado sin discusión las supuestas virtudes del aumento de peso de las Comunidades, muchas de las cuales aspiran a un régimen de concierto similar al de Navarra o del País Vasco, sin parangón en otros Estados federales. Esa argumentación fue rechazada de plano por otros, que recordaron que la propia Constitución Española configura España como un Estado de las Autonomías y consideraron no demostrado que la calidad del funcionariado estatal sea mayor que la del autonómico. La reforma contribuirá a fortalecer la cohesión e igualdad de trato de todos los españoles, con independencia de su lugar de residencia, e incorporará por primera vez una garantía de igualdad en el acceso a los servicios públicos fundamentales gestionados por las Comunidades.
El presidente del Consejo Asesor, Manuel Conthe, defendió a título individual la conveniencia de mantener el Impuestos de Sucesiones (una vez elevados significativamente los mínimos exentos) y preguntó si, especialmente tras la caída de ingresos provocada por la crisis económica, se había debatido un posible acuerdo que limitara el desafortunado proceso de “desfiscalización competitiva” sobre ese tributo que, iniciado por algunas Comunidades, ha terminado generalizándose. El Secretario de Estado respondió que la fijación de un nivel mínimo del impuesto nunca se puso sobre la mesa de negociaciones, ni está ya en la agenda política, al menos durante esta Legislatura.
Corresponsabilidad fiscal
La opinión dominante, si no unánime, fue que han fracasado rotundamente los esfuerzos para que el ciudadano atribuya al gasto de las Comunidades Autónomas parte de la presión tributaria que soporta: los ciudadanos perciben los grandes tributos (IRPF, IVA…) como tributos exclusivamente estatales, sin que las referencias a las Comunidades en los formularios de la declaración anual del IRPF hayan alterado esa percepción. Es dudoso, pues, que el aumento de los porcentajes de cesión de tales impuestos sea percibido como un aumento de la responsabilidad fiscal de los gobiernos autonómicos. Se señaló que esa percepción habría sido distinta si, en su día, el Estado hubiera aprobado una drástica reducción de los tipos impositivos del IRPF, seguida luego de la aprobación de otras Leyes que, sobre la misma base imponible, hubieran establecido los tipos de imposición autonómica.
Discrecionalidad excesiva
Aunque la necesidad de reforma del sistema vigente se fundamentó en parte en el deseo de superar el carácter discrecional y ad hoc de las  “modulaciones” en el reparto de recursos entre Comunidades, se señaló que la Propuesta del Gobierno ha terminado incurriendo en el mismo defecto: con la excepción del Fondo de Garantía, los demás Fondos se repartirán según criterios que pudieran ser pronto puestos en tela de juicio y, en consecuencia, no resultar perdurables. En particular, se señaló que:
–       Hubiera sido posible fundamentar el reparto del Fondo de Suficiencia Global y el de Competitividad en índices objetivos: la aplicación de tales índices habría dado resultados muy similares a los pactados (incluidos el respeto al statu quo y la disminución de la dispersión en la financiación por habitante), pero habría dado bases más sólidas y menos arbitrarias a los cálculos y habría permitido basar la evolución temporal de los recursos en la variación de los criterios objetivos que los determinan en el año base.
–       El Fondo de Cooperación no responde al objetivo de financiación de las competencias que tienen asumidas las Comunidades, sino a un objetivo de desarrollo regional, que está ya atribuido el Fondo de Compensación Interterritorial, que está fuera del Sistema de Financiación.
–       Para algunos, el Fondo de Competitividad, al proporcionar financiación a  Comunidades ricas, tiene cierto parentesco lejanos con el célebre “cheque británico” en la Unión Europea, lo que podría entrañar dificultades en su aceptación política. Ese parangón fue, sin embargo, considerado equivocado por otros.
–       Los Fondos de Cooperación y de Competitividad recuerdan a las antiguas variables de reparto de recursos según la pobreza relativa y el esfuerzo fiscal, que nunca fueron generalmente aceptadas y que con el tiempo acabaron prácticamente desapareciendo.
Oscuridad y falta de transparencia
Algunos miembros subrayaron la oscuridad y complejidad del modelo propuesto: si no es fácil de entender por muchos miembros del Consejo Asesor, será difícil que pueda ser entendido por los ciudadanos y sus representantes políticos  Se indicó, no obstante, que el nuevo sistema no es más complejo y oscuro que los anteriores.
Parte de la complejidad puede deberse, sin duda, a la necesidad de que el Acuerdo final concite el mayor apoyo posible de las 15 Comunidades y del Estado, lo que ha exigido la activa y excepcional participación del Presidente del Gobierno. Pero también contribuye a la oscuridad de la Propuesta el abuso de una terminología poco esclarecedora.
Esa falta de claridad, unida al carácter ad hoc de muchos de sus mecanismos, hace prever que el nuevo sistema pueda ser objeto de debate político continuo.
Perfeccionamiento técnico
El Consejo Asesor no tuvo tiempo para debatir otras cuestiones que, muy  técnicas, tienen un gran impacto sobre los resultados del modelo de financiación. Se citaron, en particular, dos:
–       La definición y aptitud del índice de Ingresos Tributarios del Estado (ITE) utilizado para actualizar el importe de las aportaciones del Estado al Fondo de Suficiencia y la conveniencia de sustituirlo por otro que mantenga a lo largo del tiempo la equidad horizontal y vertical del Sistema.
–        La falta de actualización del concepto de “recaudación normativa” (esto es, la que se atribuye teóricamente a cada tributo cedido, en condiciones estándar de tipos impositivos y base imponible), cada vez más alejado de la recaudación real.
A juicio de algunos, para asegurar la estabilidad y perdurabilidad del nuevo modelo, y con independencia de que en esta ocasión no se posible reformarlos,  sería aconsejable crear un Comité de Expertos que, en un plazo prudencial (por ejemplo, un año),  haga propuestas concretas sobre ambas cuestiones, que volverían a ser sometidas a la aprobación del Consejo de Política Financiera y Fiscal.
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